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國際金融監管改革的進展與啟示

2014-03-10 10:50:54
來源:你我貸

最谁的单双中特 www.hpqho.icu 這場源于美國次貸?;?、波及全球、至今余威尚存的全球金融?;浞直┞讀朔⒋錁錳逯饕鶉諢掛滴衲J?、發展戰略方面存在的根本性缺陷,以及金融監管方面存在的漏洞。?;岳?,按照二十國集團領導人確定的金融監管改革目標,在金融穩定理事會主導下全球主要經濟體攜手共建金融監管新框架,金融監管改革在以應對系統性風險為目標的宏觀層面、以強化金融市場基礎設施建設為重點的中觀層面和以增強單家金融機構穩健性為核心的微觀層面等三個層面同步推進。迄今為止,國際金融監管政策層面已經取得了重要階段性成果,但監管改革仍將延續,且在國家層面的實施才剛剛起步。

國際金融監管改革目標

本輪?;岳?,二十國集團成為國際經濟金融治理的最重要平臺,二十國集團領導人系列峰會明確了國際金融監管的目標和時間表。

2009年4月2日召開的倫敦峰會明確提出,建立強有力的、全球一致的金融監管框架,主要包括:重新構建監管架構識別和應對宏觀審慎風險;擴大金融監管范圍,將系統重要性金融機構(SIFIs)、市場和工具納入審慎監管范圍;改進金融機構的薪酬機制;提高金融體系資本質量和數量,遏制杠桿率累積;改革國際會計規則,建立高質量的金融工具估值和準備金計提標準等。

2009年9月25日召開的匹茲堡峰會進一步指出,建立高質量的監管資本,緩解親經濟周期效應,巴塞爾委員會應在2010年底完成資本和流動性監管改革,主要經濟體從2012年底開始實施新的資本和流動性監管標準;實施穩健的薪酬機制原則,提升金融體系穩定性;改進場外衍生品市場,2012年底前所有標準化的場外衍生合約通過中央交易對手清算;2010年底提出降低系統重要性金融機構道德風險的一攬子方案。

2010年6月25日召開的多倫多峰會首次明確了國際金融監管的四大支柱,一是強大的監管制度,確保銀行體系依靠自身力量能夠應對大規模沖擊,采用強有力的監管措施強化對沖基金、外部評級機構和場外衍生品監管。二是有效的監督,強化監管當局的目標、能力和資源,以及盡早識別風險并采取干預措施的監管權力。三是風險處置和解決系統重要性機構問題的政策框架,包括有效的風險處置、強化的審慎監管工具和監管權力等。四是透明的國際評估和同行審議,各成員國必須接受國際貨幣基金組織和世界銀行的金融部門評估規劃和金融穩定理事會的同行審議,推進金融監管國際新標準的實施。

最近召開的首爾峰會批準了巴塞爾委員會資本和流動性改革方案,要求各成員國從2013年1月1日開始實施,并于2019年1月1日全面達到新的監管標準;同意金融穩定理事會關于降低系統重要性金融機構道德風險和解決“太大不能倒”問題的政策框架、工作方案和時間表;要求所有成員國將金融監管新標準納入本國監管法規和政策,并通過國際評估監控和推動所有成員一致地實施新標準。

國際金融監管改革的主要進展

第三版巴塞爾協議

基于本輪金融?;慕萄?,巴塞爾委員會對現行銀行監管國際規則進行了重大改革,2009年中以來發布了一系列國際銀行業監管新標準,統稱為“第三版巴塞爾協議”(“BaselIII”)?!癇aselIII”體現了微觀審慎監管與宏觀審慎監管有機結合的監管新思維,按照資本監管和流動性監管并重、資本數量和質量同步提高、資本充足率與杠桿率并行的總體要求,確立了國際銀行業監管的新標桿。

強化資本充足率監管標準。資本監管在巴塞爾委員會監管框架中長期占據主導地位,也是本輪金融監管改革的核心。一是提高監管資本的損失吸收能力。包括恢復普通股(含留存收益)在監管資本中的主導地位,對普通股、其他一級資本工具和二級資本工具分別建立嚴格的合格標準,以提高各類資本工具的損失吸收能力,引入嚴格、統一的普通股資本扣減項目,確保普通股資本質量。二是擴大資本覆蓋風險的范圍。大幅提高證券化產品(特別是再資產證券化)、交易賬戶、場外衍生產品交易和證券融資業務的交易對手信用風險的資本要求。三是提高資本充足率監管標準,包括:三個最低資本充足率監管標準,即普通股充足率為4.5%,一級資本充足率為6%,總資本充足率為8%;留存超額資本要求的監管標準為2.5%;反周期超額資本的監管標準為為0~2.5%。待新標準實施后,正常情況下,商業銀行的普通股、一級資本和總資本充足率應分別達到7%、8.5%和10.5%。

引入杠桿率監管標準。本輪?;?,金融工具創新以及低利率的市場環境導致銀行體系積累了過高的杠桿率,使得資本充足率與杠桿率的背離程度不斷擴大。?;詡瀋桃狄械娜ジ芨嘶滔災糯罅私鶉諤逑蕩噯跣緣母好嬗跋?。為此,巴塞爾委員會決定引入基于規模、與具體資產風險無關的杠桿率監管指標,作為資本充足率的補充。2010年7月巴塞爾委員會就杠桿率計算方法與監管標準達成共識,自2011年初按照3%的標準(一級資本/總資產)開始監控杠桿率的變化,2013年初開始進入過渡期,2018年正式納入第一支柱框架。

建立流動性風險量化監管標準。為增強單家銀行以及銀行體系維護流動性的能力,2009年12月巴塞爾委員會發布了《流動性風險計量標準和監測的國際框架(征求意見稿)》,引入了兩個流動性風險監管的量化指標。一是流動性覆蓋率,用于度量短期壓力情境下單個銀行流動性狀況,目的是提高銀行短期應對流動性中斷的彈性。二是凈穩定融資比率,用于度量中長期內銀行解決資產負債期限錯配的能力,覆蓋整個資產負債表,鼓勵銀行使用穩定資金來源支持資產業務。

強化風險管理實踐。2008年9月巴塞爾委員會發布了《流動性風險管理和監管的穩健原則》,從定性方面提出了加強流動性風險管理和審慎監管的建議;2009年4月發布了《評估銀行金融工具公允價值的監管指引》;2009年5月發布了《穩健壓力測試實踐及監管指引》;2009年7月巴塞爾委員會大幅度強化了新資本協議第二支柱框架,要求商業銀行建立集團層面的風險治理框架、加強對各類表外風險的管理、重視對各類集中度風險的管理等;2010年又發布了《加強銀行機構公司治理》和《薪酬原則和標準的評估方法》等,推動商業銀行提升風險治理有效性和風險管理能力。

SIFIs的政策框架

2010年11月,金融穩定理事會向首爾峰會提交了解決SIFIs問題的一攬子政策框架。隨著銀行資本和流動性監管改革進入尾聲,完善和細化SIFIs監管政策將成為國際金融監管改革的重中之重。根據金融穩定理事會公布的時間表,整個工作將在2012年底前完成。具體包括:

提高SIFIs損失吸收能力。SIFIs特別是全球性SIFIs(G-SIFIs)應具備更高的損失吸收能力,更高的損失吸收能力主要通過提高SIFIs的資本要求、應急資本和自救債券等方法實現,并且可能包括更高的流動性要求、更加嚴格的大額風險暴露以及其他結構化限制性措施等。

提升SIFIs監管強度和有效性。本次?;喚霰┞凍鯯IFIs監管制度方面的漏洞,更暴露出監管實踐中存在的不足,突出反映在監管當局沒有充分的授權、獨立性和足夠的資源,以及缺乏早期干預的權力,影響了SIFIs監管的有效性。為此,金融穩定理事會提出了提升SIFIs監管強度和有效性的32條原則和具體時間表,2010年10月巴塞爾委員會也發布了《監管聯席會議良好實踐原則》,從目的、組織架構、信息共享、交流渠道、監管合作、與機構互動、?;芾磧牒旯凵笊韉確矯嫣岢雋稅訟鈐?。

完善?;χ彌貧勸才?。各國應建立有效的?;χ每蚣莧繁T誚鶉諤逑滴榷ê湍傷叭瞬懷械7縵盞那榭魷?,能夠有序地處置所有金融機構。對于G-SIFIs,必須建立三方面互為補充的制度安排,一是有效的處置制度和工具;二是跨境協調框架;三是持續的恢復和處置計劃。2010年3月,巴塞爾委員會發布了《跨境銀行處置工作組的報告和建議》,從加強各國處置權力和跨境實施、金融機構應急計劃以及降低傳染性三個方面提出了10條建議。2010年8月金融穩定理事會提出了處置問題金融機構的24條原則,包括處置體制和工具、跨境合作和協調、評估并提高處置效果的行動框架等主要內容,為各國重組或處置各類問題金融機構初步建立了較為系統的處置框架和相關機制。

強化核心金融市場基礎設施建設。G-SIFIs強化全球金融體系的相互關聯性,擴大了金融?;牟胺段Ш陀跋斐潭?,成為推動公共干預來防止SIFIs倒閉的重要因素。支付清算體系委員會和證監會國際組織正致力于改進金融市場核心基礎設施,弱化SIFIs之間的關聯性以降低風險傳染,這些基礎設施包括支付體系、證券交易和結算體系、中央交易對手等。

此外,各國對G-SIFIs的監管政策以及單家G-SIFI的?;芾澩朧?、恢復和處置計劃等都必須接受金融穩定理事會組建的同行評估理事會的審議。根據審議結果,金融穩定理事會可以對單家G-SIFI提出相應的監管建議。

宏觀審慎監管框架

本輪?;瓜粵絲⒑橢蔥瀉旯凵笊骷喙苷嚦蚣芎凸ぞ咭云攔?、監控和緩解系統性風險的重要性。宏觀審慎監管的目標是?;そ鶉諤逑嫡騫δ艿惱7⒒?,通過:(1)建立金融不平衡累積的防御體系,并降低隨之而來的衰退速度和程度;(2)識別并應對共同風險暴露、風險集中度以及金融體系聯系和相互依賴等風險傳染的源頭,以及危害整個金融體系功能的溢出效應。

?;岳?,金融穩定理事會、國際貨幣基金組織以及國際清算銀行牽頭推動宏觀審慎政策框架和工具的開發,取得了一定程度的進展。一是設計和收集宏觀審慎監督與政策相關信息和數據;二是開發識別和計量系統性風險的方法和技術;三是開發有效宏觀審慎監管工具;四是宏觀審慎的機構安排,包括宏觀審慎工具與其貨幣政策、財政政策以及微觀審慎監管的關系、宏觀審慎監管的治理架構、問責機制等。

擴大金融監管范圍

一是改革場外衍生品市場。2010年10月,金融穩定理事會發布了“改革場外衍生品市場”的報告,提出了21項建議,涵蓋場外衍生品標準化、交易所/電子平臺交易、中央交易對手集中清算以及向交易信息庫報告等四個方面。二是為避免監管套利,提高不同金融市場監管標準的一致性,2010年1月聯合論壇將公布《金融監管范圍和性質》,就推動銀行、證券和保險業監管標準的實質性趨同提出明確的建議。三是加強對沖基金的監管,2009年6月證監會國際組織發布了《對沖基金監管原則》,包括強制注冊要求、持續監管、提供系統性風險信息以及監管者之間信息披露和交換。四是加強評級機構的外部約束。證監會國際組織修訂了《信用評級構基本行為準則》,提高評級機構的透明度,降低利益沖突,采取合適舉措確保信用評級的質量、對新產品的評級建立評審機制、對復雜的新金融產品或缺乏有力數據的產品謹慎評級;2010年10月金融穩定理事會發布了降低信用評級機構依賴性的高級原則,對中央銀行、審慎監管當局以及市場參與者提出了明確要求。

下一階段,金融穩定理事會將繼續監控影子銀行體系的發展,包括:要求影子銀行體系執行更高的資產減記標準、對貨幣市場基金以及其他具有期限轉換功能的投資基金/工具設立流動性要求、限制抵押融資/再抵押、對銀行向非結構性融資投資基金/工具提供的隱形支持設置資本要求等。

國際監管標準的實施

金融穩定理事會和巴塞爾委員會都專門成立了標準實施機構,以推進所發布的國際監管標準實施。2010年1月金融穩定理事會發布“加強國際標準執行框架”,要求所有成員經濟體接受金融部門穩定評估和同行審議,包括專題審議和國別審議。2010年,金融穩定理事會完成了薪酬機制、風險評估和按揭貸款發起三個專題審議,以及對墨西哥的國別審議。未來幾年金融穩定理事會專題審議的范圍主要包括:第三版巴塞爾協議的實施、SIFIs監管政策的執行、場外衍生品改革、薪酬機制、對沖基金和外部評級機構監管等。巴塞爾委員會明確表示,2011年后工作重點將轉向評估并監控成員國執行新監管標準的進展,2011年起就啟動第三版巴塞爾協議執行情況的評估試點。

對國際金融監管改革的簡要評價

拓展了金融監管的視野,有助于增強全球金融體系的穩定性

確立了宏觀審慎監管與微觀審慎監管相結合的金融監管新模式。本輪金融監管改革最突出的特點是統籌兼顧系統性風險和單家機構的風險,突破了以單家金融機構資產負債表為基礎的傳統監管理念和技術,從金融市場風險內生性、金融體系與實體經濟之間的內在聯系等視角賦予金融監管更加豐富的風險含義,不僅資本和流動性等量化監管標準要反映系統性風險因子,提高金融體系應對外部沖擊的能力;而且通過強化金融市場基礎設施、金融安全網建設以及跨境金融監管合作,弱化金融風險的跨境和跨市場傳遞效應,降低系統性金融?;姆⑸怕?。

資本和流動性監管標準有所提高。資本監管改革同時關注資本數量與資本質量,擴大了資本監管的風險覆蓋面,大幅度提高了商業銀行參與復雜業務的成本,為商業銀行退出高風險業務提供了經濟激勵;實施嚴格的資本扣除政策,提高了商業銀行對外股權投資和并購的成本;杠桿率監管標準的實施,將使得商業銀行表內外風險暴露的資本要求趨于一致,抑制西方商業銀行由并購和表外業務主導的業務擴張戰略;流動性監管標準的加強將壓縮西方大型銀行在短期負債和長期資產之間實現套利的空間,有助于推動商業銀行回歸傳統業務模式。雖然強化監管標準可能導致銀行體系盈利能力下降,但對存款人利益的保障程度將提高。

未能充分解決銀行經營模式的根本缺陷,難以阻止金融?;俅偽?/p>

沒有觸及?;母?。本輪?;形鞣揭幸當┞凍齙淖時競土鞫圓蛔闃皇潛硐?,本質在于西方商業銀行經營模式的根本性缺陷,即日益復雜的組織體系和業務結構、過度依賴資本市場不僅導致銀行過度承擔風險,而且擴大了風險的傳染性。徹底解決該問題必須借助于強有力的結構化監管措施,包括:建立防火墻安排,降低銀行體系對資本市場的依賴性;嚴格限制商業銀行資本投資,降低金融機構之間的相互關聯性等。即便在?;性饈苤卮?,歐美國家依然奉行“有效市場假說”并且不愿意損害本國金融體系的競爭力,因而不會觸及這些根本性缺陷,只能寄希望于提高資本和流動性監管標準等事后成本機制改革來推動金融機構審慎經營,顯然不可能實現改革的目標。

量化監管標準偏離了預期目標。資本和流動性監管標準改革過程中,由于初始改革方案對發達經濟體的負面影響較大,迫于政治和業界的壓力少數國家強烈要求巴塞爾委員會不斷下調改革底線,有關各方進行了激烈的討價還價,最終監管標準很大程度上是博弈與妥協的結果,“短板法則”在改革過程中發揮了相當大的作用,導致最終方案一定程度上偏離了二十國集團領導人確定的改革目標。

對完善我國銀行業監管制度的啟示

我國是二十國集團、金融穩定理事會、巴塞爾委員會的正式成員,實施新的國際監管標準不僅是應盡的國際義務,而且有助于國內銀行轉變發展方式、提高發展質量、推動國內經濟結構轉型和經濟持續增長。同時,應堅持我國長期形成行之有效的監管實踐,彌補國際金融監管改革的缺陷,構建反映國內銀行實際、與國際標準接軌、面向未來、宏微觀審慎監管有機結合的銀行業監管制度框架。

改進事前預防性監管措施,避免過度承擔風險

本次?;瓜粵宋夜桃狄屑崾卮騁滴衲J降募壑?,也進一步證明了審慎市場準入監管的重要性。為防止商業銀行經營模式復雜化,降低不同金融市場風險傳染性,必須堅持采用并改進事前結構化限制性監管措施。一是維持現行的銀行體系與資本市場之間的防火墻安排,除在資本市場發行資本工具補充資本外,商業銀行不得在資本市場融資。二是限制商業銀行自營交易的規模,設定商業銀行自營交易規模的指導性上限,并禁止商業銀行從事結構復雜、高杠桿交易業務以及投機性交易,避免過度承擔風險。三是審慎推進商業銀行跨業經營,跨業經營試點銀行必須具備綜合并表風險管理能力,且建立相應的風險隔離安排;建立跨業經營的后評價制度,監管當局可以視情提前采取干預措施要求商業銀行分拆跨業經營實體。

完善審慎監管制度,增強銀行體系穩健性

借鑒“BaselIII”的規定,強化資本、流動性、風險集中度等審慎監管的核心標準,充分反映單家銀行的個體風險和系統性風險。一是堅持“資本數量和資本質量”并重的原則強化資本充足率監管,增強銀行吸收損失能力。二是根據國內銀行資產負債結構的現狀以及發展趨勢,引入流動性覆蓋率、凈穩定融資比例,構建多維度的流動性監管指標體系,增強銀行應對流動性沖擊的能力,降低資產負債的期限錯配程度。三是建立前瞻性的動態貸款損失撥備監管制度,確保商業銀行盡早識別貸款風險并充足計提損失準備,真實反映貸款組合的潛在風險。對于系統重要性銀行,還將提出更高的量化審慎監管要求:如額外資本要求,一定比例的應急資本和自救債券,更高的流動性監管要求,嚴格的大額風險暴露限制,以控制系統性風險。

強化監管執行力建設,提升監管有效性

建立審慎金融監管法規體系只是有效監管的起點,而不是終點。監管當局必須具備充分的資源、有效的監管手段和完整的監管權力,才能確保審慎監管制度得到實質性實施。一是采取更具介入式的監管模式,深度介入系統重要性銀行的決策過程、執行過程,以盡早識別風險并采取干預措施。二是完善監管技術手段,實現功能監管與機構監管相結合,組建風險分析專家團隊,采用產品分析、模型驗證、壓力測試、同業評估等監管手段,保證監管技術能夠適應金融業務、組織體系日趨復雜的趨勢。三是加大對監管當局的授權,使得監管當局能夠及時制止商業銀行違規或不審慎的經營行為,對高風險的銀行采取快速干預和糾正措施。

構建銀行業風險處置制度,防范系統性金融?;?/p>

審慎銀行監管只是維護銀行業穩定運行的必要條件,不能保證所有銀行都不出現經營失敗。為防止單家銀行失敗演化為系統性金融?;?,必須建立一整套風險處置制度。一是銀行破產前的自我救助機制和風險化解安排,目的是恢復銀行的清償能力,使銀行遠離技術破產的臨界點。二是金融機構破產制度,目的是確保所有失敗的金融機構都能夠有序地退出市場,減小單家機構失敗的負外部性,降低納稅人所付出的成本。完善的風險處置制度框架也有助于降低金融機構的道德風險,提升金融體系運作效率。(作者單位:中國銀監會國際部)

(本文來源:銀行家作者:王勝邦)

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